संविधानमा नक्सा : अभ्यास र पाँच विकल्प

नेपाल सरकारले कालापानी, लिपुलेक र लिम्पियाधुरा समेतको भू-भाग समावेश गरी मुलुकको नक्सा प्रचलनमा ल्याउने र नक्सा सुधारको लागि संविधान संशोधनको प्रकृया अघि बढाउने निर्णय गरेको सार्वजनिक भएको छ।

संविधानको अनुसूची-३ मा रहेको नेपालको निशान-छापमा राखिएको मुलुकको नक्सामा कालापानी, लिपुलेक र लिम्पियाधुराको क्षेत्र छुटेको तथ्य खुलेपछि यी क्षेत्रहरूसमेत समावेश भएको नक्सालाई संविधानमा राख्न संविधान संशोधन गर्न लागिएको देखिँदा मुलुकको नक्साको विषयलाई संविधानमा कसरी सम्बोधन गर्न सकिन्छ भन्ने सम्बन्धमा गहिरो अध्ययन र विश्लेषण गर्न आवश्यक छ। यो आलेख त्यसैको एक प्रारम्भिक प्रयास हो।

मुलुकको राज्यक्षेत्र र सीमाको विषय संवैधानिकीकरण गर्ने सम्बन्धमा प्रचलित अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास हेर्दा आधारभूत रुपमा छवटा ” मोडेल” देखिन्छन्।

पहिलो मोडेल हो- मुलुकको राज्यक्षेत्र र सीमा निर्धारणको विषयमा संविधान मौन बस्ने प्रचलन। संयुक्त राज्य अमेरिका, अस्ट्रेलिया, जापानलगायतका मलुकहरूमा यो अभ्यास छ।

दोस्रो मोडेल हो- मुलुकको राज्यक्षेत्र र सीमा किटान नगरे पनि आफ्नो राज्य क्षेत्र वा भौगोलिक क्षेत्र अखण्ड, अनतिक्रम्य, अविभाज्य र असंशोधनीय रहेको सवैधानिक व्यवस्था गर्ने पद्धति। फ्रान्स, बुल्गेरिया, सेनेगल आदि मुलुकमा यस्तो व्यवस्था छ।

तेश्रो मोडेलमा संविधानमा नै आफ्नो राज्यक्षेत्र र सीमानाको किटानी व्यवस्था गर्ने केही मुलुकहरू छन्। युगाण्डाको संविधानको अनुसूची-२ मा पाँच हजार शब्दहरूको सहारा लिएर युगाण्डाको राष्ट्रिय सिमाना निर्धारण गरिएको पाइन्छ।

यसैगरी पोर्चुगलको संविधानको धारा ५, एलसाल्भाडोरको संविधानको धारा ८४, वोलिभियाको संविधानको धारा ११, फिलिपिन्सको संविधानको धारा १, टुभालुको संविधानको धारा २ मा आफ्नो मुलुकको राज्य क्षेत्र उल्लेख गरिएको पाइन्छ। कम्बोडियाको संविधानको धारा २ ले सो मुलुकको राज्य क्षेत्र र सीमा किटान गर्नेगरी सन् १९३३ देखि १९५३ को अवधिमा तयार गरिएको र सन् १९६३ देखि सन् १९६९ को समयमा अन्तर्राष्ट्रिय रुपमा मान्यता प्राप्त नक्सालाई नै संवैधानिकीकरण गरेको छ।

अर्जेन्टिनाको संविधानले संक्रमणकालीन प्रबन्धको धारा १ मा माल्भिनास ( फोकल्याण्ड) टापु समेत उल्लेख गरी अर्जेन्टिनाले सार्वभौमसत्ता प्रयोग गर्ने उल्लेख छ। यसैगरी सर्वियाको संविधानको प्रस्तावनामै कोसोभोलाई आफ्नो अभिन्न भाग उल्लेख गरिएको छ।

चौथो मोडेल हो- आफ्नो सीमा निर्धारणका लागि अन्तर्राष्ट्रिय कानुनलाई आधार मान्नेगरी संवैधानिक व्यवस्था गर्ने पद्धति । ल्याटिन अमेरिकी मुलुकहरूमा यो मोडेल बढी प्रचलित छ।

पाँचौं मोडेल हो- मुलुकको राज्यक्षेत्र र सीमा निर्धारणको अधिकार संविधानबाट विधायिकालाई दिने प्रचलन। रुमानिया यसको एक उदाहरण हो।

छैठौं मोडल हो- आफ्नो राज्यक्षेत्रलाई सांकेतिक रुपमा संविधानमा उल्लेख गर्ने परम्परा। हाम्रो मुलुकलाई यो मोडेलमा राख्न सकिन्छ।

हाम्रो संवैधानिक व्यवस्थाको प्रकृति

मुलुकको राज्यक्षेत्रको विषयमा संविधानमा फरक फरक “मोडेलहरू” अवलम्बन गर्नुमा प्रत्येक मुलुकका आफ्नै विशिष्ट कारण र सन्दर्भहरू हुन्छन्। त्यस्तो कारण र सन्दर्भ नहेरी, नबुझी अर्को मुलुकले आफ्नो संवैधानिक अभ्यासका क्रममा त्यसलाई प्रतिमानका रुपमा लिन उपयुक्त हुँदैन।

मुलुकको जन्मको पृष्ठभूमि र प्रकृति, इतिहास, अन्तर्राष्टिय सम्बन्ध, भू-राजनीतिलगायतका पक्षहरूले सम्बन्धित मुलुकको राष्ट्रिय आवश्यकतालाई निर्देशित गर्दछन्। संविधान वा कानुनले त्यसैलाई प्रतिविम्बित गर्ने हुन्। आफ्नो मुलुकको राज्यक्षेत्र, राष्ट्रिय सार्वभौमसत्ता र अखण्डताको संरक्षणका लागि संविधान वा कानूनमा केही प्रावधानहरू राख्ने अभ्यासलाई भने प्रायः धेरैजसो मुलुकहरूले निरन्तरता दिएको देखिन्छ। हामी पनि त्यही निरन्तर अभ्यासमा छौं। हाम्रो संविधानले अवलम्बन गरेको मार्ग पनि यही हो।

हो, मुलुकको राज्य क्षेत्र, राष्ट्रिय सिमानाका बारेमा हाम्रो संविधानले भौगोलिक क्षेत्र किटान गरेको छैन। जसरी संविधानमा राष्ट्रिय झण्डाको आकार, रंग, बनाउने तरिकालगायतका विस्तृत विवरणहरू उल्लेख छन् । मुलुकको नक्सासम्बन्धी कुनै सारवान र प्रकृयागत प्रावधान छैन।

संविधानमा राष्ट्रिय गान निर्धारण भएजस्तो मुलुकको नक्सांकन गरिएको छैन। संविधानको धारा ४ को उपधारा (२) ले संविधान प्रारम्भ हुँदाका बखतको क्षेत्र र संविधान प्रारम्भ भएपछि प्राप्त हुने क्षेत्रलाई नेपालको क्षेत्र कायम गरेको मात्र हो। यो विक्रम संवत् २०१९ सालदेखिको प्रत्येक संविधानमा निरन्तर रहेको व्यवस्था हो।

फेरि, संविधानले मुलुकको नक्सा र सिमानाको निर्धारण गरी त्यसको संवैधानिकीकरण गर्ने प्रचलन थोरै मुलुकहरूबाहेक अन्यत्र भेटिन्न पनि। मूलतः कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाकाबाटै सम्पादित हुने काम हो यो।

यी दुई अंगहरूलाई संविधान र कानुनप्रति उत्तरदायी बनाउन, संविधानले मुलुकको सार्वभौमसत्ता र अखण्डतामा प्रतिकूल असर पर्नेगरी राज्यका कुनै निकाय र नागरिकले कुनै कार्य गर्न नपाउनेगरी रोक लगाउने र मुलुकको राष्ट्रिय हितको संरक्षण गर्ने हुँदा संविधान र कानुनको अन्तिम व्याख्याताको हैसियतले न्यायालयको पनि यो विषयमा महत्वपूर्ण भूमिका रहन्छ। यसमा हाम्रो संविधान र न्यायालय चुकेको छैन। बरु धेरै सवल र अब्बल छ।

संविधानको धारा २७९ को उपधारा(४)ले मुलुकको भौगोलिक अखण्डतामा प्रतिकूल असर पर्ने गरी राज्यले कुनै सन्धि, सम्झौता गर्न नपाउने अत्यन्त महत्वपूर्ण व्यवस्था गरेको छ। धारा २७४ ले मुलकको सार्वभौमसत्ता र भौगोलिक अखण्डतालाई संविधान संशोधनको दायराबाट बाहिर राखेको छ। धारा ५ ले मुलुकको राष्ट्रिय हित किटान गरेको छ। संविधानले मुलुकको कुनै भौगोलिक क्षेत्रमाथिको सार्वभौमसत्ता परित्याग गर्न पूर्णतः रोक लगाएको छ। निशान- छापमा राखिएको नक्सा केवल प्रतीक हो।

निशान छापमा नेपालको नक्सा राख्नेगरी संविधानसभामा सहमति भएको अभिलेखबाट देखिन्छ। त्यसरी नक्सा राख्दा नक्साको आकृति र कुनै भौगोलिक क्षेत्र समावेश गर्ने वा नगर्ने भन्ने सम्बन्धमा वा नेपालको सिमानाको विषयमा कुनै विवाद भई निर्णय भएको अभिलेखबाट देखिन्न। त्यसैले संविधान सभाले कालापानीलगायतका क्षेत्रहरू समावेश नभएको नक्सा निशान छापमा राखेको भनी निष्कर्ष निकाल्नु तथ्यसम्मत देखिँदैन।

मुलुकको सार्वभौमसत्ता र भौगोलिक अखण्डताको रक्षाको लागि धारा ४ को उपधारा (२) को खण्ड(क) र धारा २७९ को उपधारा( ४), धारा २७४ जस्ता राष्ट्रिय हितका प्रावधान राख्ने संविधानसभाले निशान छापमा नक्सा राख्दा भने अन्यथा गरेको भन्नु कुनै पनि दृष्टिबाट तर्कसम्मत र न्यायसम्मत देखिन्न।

अर्कोकुरा, संविधानले नेपालमा सात प्रदेशहरू कायम गरी ती प्रदेशमा रहने जिल्लाहरू समेत अनुसूची- ४ मा किटान गरेकोमा कालापानी,लिपुलेक र लिम्पियाधुरा क्षेत्र दार्चुला जिल्लामा पर्ने हुँदा निशान- छापमा राखिएको नक्साको कारणले ती क्षेत्रलाई समेत कायम गरी नयाँ नक्सा प्रचलनमा ल्याउन संविधानले रोकेको थिएन, छैन। बरु ती भूभागसमेत समावेश भएको नक्सा प्रचलनमा आउनुपर्ने संविधानको मनसाय हो।

निशान- छापमा प्रतीकको रुपमा राखिएको नक्साको कारण सीमा विबाद समाधान गर्नको लागि हामीले गर्ने प्रयत्न कमजोर हुने पनि होइन। नक्सामा केही भू-भाग छुटेकोमा मुलुक त्यसबाट विबन्धित हुँदैन।

सीमा विवादको निर्धारणका सिद्धान्त, आधार, प्रणाली र प्रकृया अरू नै छन्। यसबाट नेपालले दाबी छाडेको मानिने गरी कुनै अर्थ लाग्ने पनि होइन। संविधानमा परेको तथ्यगत त्रुटि भने हो। त्यस्तो त्रुटि वा कुनै दृष्टिकोणलाई मुलुकले जुनसुकै बेला सच्च्याउन सक्छ। अहिले हामी यसै बिन्दुमा छौँ।

नेपाल कहिल्यै कसैको उपनिवेशमा नपरेको, कुनै मुलुकबाट छुट्टिएर बनेको मुलुक पनि नभएको र विश्वका प्राचीन मुलुकहरूमध्येको पनि प्राचीन मुलुक रहेकाले अन्तर्राष्ट्रिय मान्यताका लागि संविधानबाटै मुलुकको राज्यक्षेत्र किटान गर्न अरू मुलुकलाई जस्तो हामीलाई अपरिहार्य थिएन र छैन पनि।

यसैगरी नेपाल र भारतबीचको सिमानाको सम्बन्धमा केही भूभागहरूको विषयमा दुवै मुलुकहरूबीच रहँदै आएको लामो विवाद टुङ्गिन बाँकी रहेका कारणले पनि संविधान वा कुनै कानुनमा राष्ट्रिय सिमाना किटान गरी उल्लेख नगरिएको, गर्न नसकिएको सहजै बोध गर्न सकिन्छ।

छिमेकीसँगको सीमा विवादलाई हल गर्न सहज पार्ने हेतुले संविधानको धारा २७९ को उपधारा(२) ले मुलुकको सिमानासम्बन्धी सन्धिलाई समेत उल्लेख गरेको हुँदा सिमानाको विषयमा सन्धि सम्झौता हुनसक्ने गरी संविधानले परिकल्पना गरेको पनि छ।

तर, मुलुकको भौगोलिक अखण्डतामा प्रतिकूल असर पार्नेगरी त्यस्तो सन्धि सम्झौता गर्न संविधानले रोक लगाएको छ। यसबाट सिमाना सन्धिको नाउँमा आफ्नो कुनै भू-भागमाथिको सार्वभौमसत्ता परित्याग गरी सरकारले कुनै मुलुकसँग कुनै सहमति गर्न पाउँदैन र त्यस्तो सन्धिलाई संसदका सबै सदस्यले अनुमोदन गरे पनि सो सन्धि मुलुकको हकमा लागू हुनसक्तैन।

यहाँछेउ निकै पेचिलो विवादको जन्म हुने सम्भावना पनि हुन सक्छ। त्यो हो- भारतसँगको सीमा विवाद समाधान गर्ने क्रममा नेपालले अहिलेसम्म दाबी गरिरहेको कुनै भू-भागमाथिको आफ्नो दाबी छोड्ने गरी भारतसँग कुनै सन्धिसम्झौता गर्न सक्छ वा सक्तैन ? वा आफूले दाबी गरिरहेको कुनै भूभाग भारतको राज्यक्षेत्रको रुपमा मानी त्यसको सट्टामा भारतको कुनै अर्को भू-भाग नेपालमा पार्ने गरी कुनै सहमति हुनसक्छ वा सक्तैन ?

यस्तो सहमति संविधान विपरीत हुन पनि सक्छ वा नहुन पनि सक्छ। यसको निर्धारणका निम्ति खुट्टयाउनु पर्ने चुरो कुरा के हो भने यसबाट मुलुकको भौगोलिक अखण्डतामा प्रतिकूल असर पर्छ कि पर्दैन ? यसका लागि दाबीको प्रकृति, प्रमाणहरूको वजन, सन्धि हुँदाको परिस्थिति, सहमतिका आधार जस्ता सान्दर्भिक पक्षहरू केलाएर विश्लेषण गर्नुपर्ने हुन्छ।

आफ्नो भनी दाबी गरिरहेको कुनै भूभागमा तथ्य र प्रमाणबाट आफ्नो दाबी नपुग्ने देखिएमा पनि जर्बजस्ती दाबी गरिरहनुपर्ने र विवादलाई बल्झाइरहने काम गरिरहुनुपर्छ भनेर संविधानले पक्कै पनि भन्दैन। सार्वभौम राज्यहरूबीचको सीमा विवादको समाधान गर्ने सबैभन्दा उपयुक्त माध्यम आपसी वार्ता र सहमति नै हो । त्यसरी सहमति गर्दा एक पक्षले पूर्ण वा आंशिक रुपमा आफ्नो दाबी छोड्नुपर्ने नै हुन्छ । सहमतिका क्रममा सट्टापट्टा गर्नुपर्ने अवस्था पनि आउनसक्छ।

स्पष्ट छ- कुनै पनि सार्वभौम राज्यले आफ्नो राष्ट्रिय हितमा प्रतिकूल असर पर्नेगरी कुनै सहमति गर्ने कुराको परिकल्पना गरिँदैन। अर्कोकुरा, सीमा विवादमा विवादका पक्षहरूबीच सहमति हुन नसकेमा मध्यस्थता वा अन्तर्राष्ट्रिय न्यायालयको क्षेत्राधिकार स्वीकार गरी न्यायिक माध्यमबाट समेत विवाद समाधान गर्न सक्ने प्रचलन छ । यी विधिबाट समेत कुनै पक्षको दाबी नपुग्ने र एक पक्षले दाबी गरेको भू-भागमा अर्को पक्षको हक कायम हुनसक्छ।

त्यस्तो अवस्थामा पनि आफ्नो दाबीको भू-भाग गुम्यो र राष्ट्रको अहित भयो भनेर भन्न पक्कै पनि मिल्ने हुँदैन। यसमा पनि अपवादका केही अवस्थाहरू आउन सक्छन् । त्यो बेग्लै विषय हो।

जे होस्, राष्ट्रिय हितको रक्षार्थ सीमा विवाद समाधान गर्नका लागि उपयुक्त सन्धि गर्नबाट संविधानले रोक लगाएको छैन। अन्तराष्ट्रिय कानुनअनुसार राज्यहरू आपसी सीमाविवाद समाधानको लागि सीमा सन्धि गर्न स्वतन्त्र रहन्छन् र राज्यहरूबीचको सन्धि पालना गर्नु उनीहरूको कर्तव्य पनि हन्छ।

संविधान संशोधनका विकल्पहरू

झट्ट हेर्दा संविधानको अनुसूची-३ को निशान छापमा त्रुटिपूर्ण नक्सा रहेकाले सो अनुसूचीमा संशोधन गरी संशोधित नक्सा निशान छापमा राख्नु नै अहिलेको एक मात्र समाधान हो भन्ने पनि लाग्नसक्छ। यो पनि एक विकल्प त हो। तर, गहिरिएर हेर्दा हामीसँग कम्तीमा अरू चार वटा उन्नत विकल्पहरू पनि छन्।

पहिलो विकल्प हो- संविधानमा नयाँ अनुसूची थप गरी मुलुकको राज्य क्षेत्र र सिमाना किटान गरी उल्लेख गर्ने। यसका साथै कतिपय भू-भागहरूको सम्बन्धमा छिमेकीसँगको सीमा विवाद रहेको र भविष्यमा सो विवाद टुङ्गिएमा सोही बमोजिम सिमाना कायम गर्नुपर्ने भएकाले संविधानको धारा २७९ को अधीनमा रही हुने सन्धिबाट सीमा निर्धारण भएकोमा सोही निर्धारित सिमाना कायम हुने प्रावधान पनि राख्ने ।

यो विकल्प जति बलियोजस्तो लाग्छ- यसका धेरै सीमा र जोखिमहरूलाई सहजै बुझ्न सकिन्छ। यसले संविधान संशोधन दायरालाई पनि ह्वात्तै बढाउँछ। त्यसैले यो तत्कालै कार्यान्वयन गर्ने नसकिने र सबैभन्दा कठिन पनि देखिन सक्छ।

दोस्रो विकल्प हो- संविधानको धारा ९ को उपधारा (२) मा उपधारा (२ क) थप गरी नेपालको नक्सा अनुसूची-३ कमा उल्लेख भए बमोजिम हुनेछ भन्ने व्यवस्था गर्ने र अनुसूचीमा नेपालको नक्सा समावेश गर्ने। यसबाट मुलुकको नक्साले सारवान रुपमा संवैधानिक मान्यता पाउने अवसर प्राप्त हुन्छ।

नक्सा सबैका लागि स्पष्ट हुन्छ। नक्साको वैधानिकता बलियो हुन्छ। यो एक भरपर्दो विकल्प हो। तर, संविधानमा नै नक्सा राख्दा कुनै त्रुटि भएको तथ्य पछि खुलेमा वा छिमेकीहरूसँगको वार्ता र सहमतिका आधारमा नक्सामा कुनै सुधार गर्नुपरेमा पनि संविधान नै संशोधन गर्नुपर्ने कठोरता रहन्छ यो विकल्पमा । संविधानमा मुलुकको नक्साका लागि छुट्टै अनुसूची नै राख्ने उदाहरण पनि सायद अपवादै होला।

यसैगरी तेस्रो विकल्प हो- संविधानको धारा ७ पछि धारा ७ क थप गरी नेपाल सरकारले निर्धारण गरेको नक्सा संघीय संसदबाट पारित भएपछि लागू हुने व्यवस्था गर्ने। यो विकल्पले नक्सा निर्धारणमा कार्यपालिका र विधायिका दुवैलाई सहभागिता र निर्णयको अवसर दिन्छ। नक्सा संशोधनमा आवश्यकताअनुसार लचकता र कठोरता दुवै उपलब्ध हुन्छ यो विकल्पमा।

अब चौथो विकल्प हो- मुलुकको नक्साको विषयलाई संवैधानिकीकरण गर्ने प्रचलन सामान्यतया नदेखिएकाले संविधानमा नक्सासम्बन्धी सारवान, प्रकृयागत वा कुनै पनि प्रावधान नराख्ने। अनुसूची- ३ को निशान छापमा रहेको नक्सा पनि हटाउने। नक्साको सम्बन्धमा संविधान मौन बस्ने।

यो विकल्पले मुलुकको नक्सा जारी गर्ने विषय जनता, संविधान र कानुनप्रति उत्तरदायी हुने र मुलुकको सार्वभौमसत्ता, अखण्डता र राष्ट्रहितको रक्षा गर्ने कर्तव्य रहेको कार्यपालिकाबाटै सम्पादित हुने मान्यता राख्छ। आफ्नो मुलुकको राज्यक्षेत्रलाई समावेश गरी निर्वाचित सरकारले नक्सा जारी गरी प्रचलनमा ल्याउँछ। यो विकल्प बढी व्यवहारिक छ। तर, एकपटक निशान छापको एक अंशका रुपमा मुलुकको नक्सा राखिसकिएको हुँदा त्यसको निरन्तरता टुटाउने निष्कर्षमा पुग्न सहज नहुन सक्छ।

पाँचौं विकल्प भनेको अनुसुची- ३ को निशान छापको नक्सा संशोधन गरी नयाँ नक्सा समावेश गर्ने। अर्थात् अहिलेकै अभ्यासलाई निरन्तरता दिने। यस्तो नक्साको प्रतिकात्मक महत्व मात्र रहन्छ।

निशान छापमा राखिएको नक्सालाई सहजै बोध गर्न पनि सकिन्न। मुलुकको राष्ट्रिय हितको सम्बन्धमा संविधानले गरेका बलिया व्यवस्थाहरूको भावना र मर्मलाई यो विकल्पले प्रतिविम्बित नगर्ने र योभन्दा केही अगाडि बढ्नुपर्ने हाम्रो आवश्यकता हो भन्ने धारणा बनाउने हो भने यी विकल्पहरूमध्ये दोस्रो वा तेस्रो विकल्प चयन गर्नु सैद्धान्तिक र व्यवहारिक रुपबाट हाम्रो सन्दर्भमा बढी उपयुक्त हुन सक्छ ।

यी पाँच विकल्पहरूबाहेक अन्य उपयुक्त विकल्प पनि होलान् । विज्ञहरूले बाटो देखाऊन् ।